历史交汇期的生态环境保护与美丽中国擘画【绿日环境】

2021年3月5日，国务院总理李克强在第十三届全国人民代表大会第四次会议作《政府工作报告》，提出2021年工作重点，生态环境保护是其中之一。2020年，我国打赢了污染防治攻坚战，主要目标任务如期完成，资源能源利用效率显着提升，环境质量持续改善，农村人居环境整治成效明显，生产生活方式向绿色转型，由全面建成小康社会迈入全面建设社会主义现代化国家的新征程。《政府工作报告》是历史交汇期的生态环境保护与美丽中国的精彩擘画，为生态环境保护和美丽中国建设进行部署。

一、“十三五”生态环境质量改善有目共睹

《政府工作报告》指出，2020年是新中国历史上极不平凡的一年，面对严峻风险挑战，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，加大生态环境治理力度，强化大气污染综合治理和联防联控，加强细颗粒物(PM2.5)和臭氧(O3)协同控制，提高城镇生活污水收集和园区工业废水处置能力，整治入河入海排污口和城市黑臭水体，实施长江、黄河、海岸带等重要生态系统保护和修复重大工程，严格土壤污染源头防控，严禁洋垃圾入境，有序推进城镇生活垃圾分类，推动快递包装绿色转型。加强危险废物、医疗废物收集处理。加强农业面源污染治理。制定生态保护补偿条例，落实长江十年禁渔，持续开展大规模国土绿化行动收到预期效果。

“十三五”时期我国生态环境保护取得历史性成就，是迄今为止发展最好的5年，认识程度之深、政策举措之实、投入力度之大、改善效果之好、群众满意度之高前所未有。蓝天、碧水、净土三大攻坚战和七大标志性战役取得决定性成效，京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原大气污染综合治理、长江经济带生态保护修复、黄河流域生态环境保护等生态环境治理，使污染较重地区环境质量得到较大改善。

2020年，“十三五”规划中9项约束性指标均超额完成。全国地级及以上城市优良天数比率达87%，PM2.5平均浓度为33微克/米3，PM2.5未达标城市平均浓度比2015年下降28.8%。PM2.5、PM10、O3、SO2、NO2、COn 6项主要污染物平均浓度同比下降8.3%、11.1%、6.8%、9.1%、11.1%、7.1%，O3浓度自2015年以来出现首次下降。2020年北京PM2.5年均浓度降至38微克/米3，被联合国环境署确认为全球环境治理的最佳实践。

2020年，全国地表水优良(Ⅰ～Ⅲ类)水质断面比例为84.6%，劣Ⅴ类水质下降7.8个百分点。渤海近岸海域优良水质比例达82.3%，优于73%的规划目标;纳入渤海入海河流劣Ⅴ类国控断面整治专项行动的10个重点断面完成消劣任务;入海排污口排查整治工作采取“试点先行与全面铺开相结合”的方式推进，试点城市均初步完成监测、溯源工作和部分项目整治;渤海生态环境质量持续向好。

“十三五”时期，部分区域土壤污染加重的趋势得到遏制，净土保卫战取得成效。开展了“11+5”个“无废城市”建设试点，生态环境部设立“无废城市”技术推广平台，发布先进适用技术;科技部在“固废资源化”重点专项中设置并启动了3项试点相关课题，试点城市安排固体废物源头减量、资源化利用、最终处置工程项目562项;安排制度、技术、市场、监管四大体系相关任务956项，形成工业废物、农业废物、垃圾分类处理利用、建筑废物资源化以及危险废物无害化处置的不同模式。第四届联合国环境大会将“无废城市”建设试点工作写入《废物环境无害化管理》决议，产生明显的国际影响。

二、生态文明建设成效显着

在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，生态文明建设全面发力，不断深入，“绿水青山就是金山银山”、人与自然和谐共生、节约资源和环境保护、绿色发展、生态系统保护等理念深入人心，在生态环境质量持续改善的同时生态文明建设成效显着。

发展方式转变提速。在政策措施上国家形成比较成熟的做法，包括提高能效、提高环境标准、保障安全发展、提高产品质量等途径。发展方式转变的源头是能源、资源利用方式的转变;节能的内涵不再是“没得用要省着用”，而是要提高利用效率。从宏观上推动发展与保护的关系协同，从微观上依靠颠覆性技术创新与社会发展，用发展的办法实现资源能源效率提高、污染物和二氧化碳排放下降的协同。

产业结构得到优化升级。一是现有工业的技术水平、产品装备等得以改造升级。淘汰落后和化解过剩钢铁产能2亿多吨，1.4亿吨地条钢基本清零。二是新技术、战略型新兴产业迅速发展，以5G为代表的新一代信息技术成为新的增长点。三是自2013年以后，我国第三产业占GDP比重首次超过第二产业;2015年以后占国内生产总值比重超过50%，成为GDP增长的重要推动力。

能源清洁化步伐加快。“十三五”能源消费总量控制在49.8亿吨标煤;单位GDP二氧化碳排放下降18.8%，完成“十三五”约束性目标。通过热电联产替代，电、气替代，燃煤锅炉从2013年的62万台降到不足10万台。散煤治理取得进展。大力推进清洁能源替代工作，重点地区完成2500万户的散煤替代;农民烧煤做饭取暖污染严重的状况得到改变，告别了烟熏火燎的生活。

交通减排取得成效。积极推动“公转铁”，全国铁路货运量连续三年提升，扭转了20世纪80年代以来铁路货运占比不断下降的趋势。“十三五”期间淘汰1400万辆机动车，提前淘汰京津冀及周边地区、汾渭平原国Ⅲ及以下重型运营货车，长江禁渔行动中近11万艘船舶被淘汰。轻型车国Ⅵ标准全面实施，国Ⅴ和国Ⅵ车辆保有量从2015年的2%提高到45%。车用油品质量从国Ⅳ提到国Ⅵ，车用柴油、普通柴油、部分船用燃料油并轨，“墨斗鱼”式的污染基本消除。公交车、出租车、垃圾清扫车、邮政车、轻型物流车等领域的新能源汽车越来越多，电动公交车占比由2015年的20%提高到60%。

投融资渠道逐步拓展。全国征收环境保护税、消费税、资源税、所得税及增值税等形成绿化导向，流域补偿体现了生态价值，“花钱买生态服务”吸引了公共资金，绿色发展基金等政府引导型基金撬动了社会资本投入，超低排放电价补贴、北方地区冬季清洁取暖补贴、绿色农业补贴、可再生能源电价补贴等政策发挥了引导作用。“十三五”期间，中央财政资金安排大气污染防治974亿元、水污染防治783亿元、土壤污染防治专项285亿元、农村环境整治专项258亿元、林业草原转移支付4586亿元，生态环境保护和修复得到资金保障。

三、目标清晰 擘画长期规划和短期安排

“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年。我国发展仍然处于重要战略机遇期，生态环境保护处于关键期、攻坚期、窗口期，面临内外部压力叠加的巨大挑战。我国工业化、城镇化的历史任务尚未完成，以重化工为主的产业结构、以煤为主的能源结构和以公路货运为主的运输结构没有得到根本改变，污染排放和生态破坏的严峻形势没有得到根本改变，生态环境事件多发、频发的高风险态势没有得到根本改变;破解环境保护结构性、根源性、趋势性压力迫在眉睫。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《“十四五”规划纲要》)提出到2035年，生态环境质量实现根本好转、美丽中国目标基本实现。从“十四五”阶段的要求和目前的落实情况看，生态环境仍是短板弱项，与美丽中国目标差距不小，因而需要提出分阶段目标任务并加以切实推进实施。

《政府工作报告》提出，加强山水林田湖草系统治理，加快推进重要生态屏障建设，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，森林覆盖率达到24.1%。持续改善生态环境质量，基本消除重污染天气和城市黑臭水体。落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标。加快发展方式绿色转型，单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%。

《“十四五”规划纲要》的第11篇《推动绿色发展促进人与自然和谐共生》设立了3章12节，要求是坚持习近平生态文明思想，按新发展理念、绿色发展理念和系统观念，推动生态文明建设实现新进步，生态环境质量持续得到改善。同时就完善生态安全屏障体系、构建自然保护地体系、健全生态保护补偿机制、深入开展污染防治行动、积极应对气候变化、健全现代环境治理体系、大力发展绿色经济等方面规划了目标任务。

与绿色发展有关的指标共20项，其中8个为约束性指标，12个为预期性指标。约束性指标充分体现了以人民为中心的思想以及对民生福祉、绿色生态、国家安全的关切。在8个约束性指标中，绿色生态指标5个，包括单位GDP能耗和二氧化碳排放降低2个指标，城市空气质量优良天数比例和地表水达到和好于Ⅲ类水体比例指标2个，森林覆盖率指标1个。指标设计充分体现了绿色低碳对构建新发展格局和高质量发展的重要支撑和保障作用。

2021年发展预期目标是国内生产总值增长6%以上;城镇新增就业1100万人以上;深入实施可持续发展战略，巩固蓝天、碧水、净土保卫战成果，扎实做好碳达峰、碳中和各项工作。单位国内生产总值能耗降低3%左右，生态环境质量进一步改善，主要污染物排放量继续下降。培育壮大节能环保产业，促进生产生活方式绿色转型，让我们生活的家园拥有更多碧水蓝天。

目标指标是污染治理和生态环境保护的“指挥棒”，《政府工作报告》和《“十四五”规划纲要》为2021年、“十四五”时期乃至更长时间的发展规划了蓝图，按照目标要求，结合新时期、新机遇、新挑战，合理规划布局，谋求生态环境保护和生态文明建设取得新的成效是现阶段的工作重点。

四、合力攻坚 推动美丽中国建设

用系统观念谋划，取得污染防治攻坚战的决定性胜利

总体上看，我国的环境污染和生态破坏问题仍然突出，传统的环境问题没有得到完全解决，新的环境问题不断出现。深入打好污染防治攻坚战，触及的矛盾和问题层次更深、领域更宽，对生态环境质量改善的要求更高，攻坚战要延伸深度、拓展广度。

习近平总书记指出：“新发展理念是一个系统的理论体系，回答了关于发展的目的、动力、方式、路径等一系列理论和实践问题，阐明了我们党关于发展的政治立场、价值导向、发展模式、发展道路等重大政治问题。”解决现实中存在的对污染防治认识不深，部分地区抢上高耗能、高排放项目，城市空气质量仍未摆脱“气象影响型”等难题，要把握“减污降碳协同效应”这个总要求，开拓创新，抓重点、补短板、强弱项，倒逼发展方式和产业结构升级，让群众有更多生态环境获得感，为美丽中国建设打下坚实基础。

一是以系统思想为统领。在发展方式转变上要有新突破，在减污降碳上要有新举措，在污染防治攻坚上要有新作为，让天更蓝、水更清、地更绿，环境更安全。2020年11月14日，习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上的讲话中指出，要加强生态环境系统保护修复。从生态系统整体性和流域系统性出发，追根溯源、系统治疗，防止头痛医头、脚痛医脚。加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，突出标本兼治。追根溯源、系统施策、“靶向治疗”，更加注重综合治理、系统治理、源头治理，协同推动上中下游地区的互动协作，增强各项举措的关联性和耦合性，防止畸重畸轻、单兵突进、顾此失彼。统筹发展与安全，强化核与辐射安全监管，有效防范化解生态环境安全风险，守住自然生态安全边界。

二是转变经济发展方式。经济发展方式转变关键是构建绿色发展、低碳发展、循环发展经济体系，以生态环境高水平保护倒逼经济绿色复苏和高质量发展。重视生产和消费全过程生态保护，形成全生命周期管理体系。中央提出的方向不变、力度不减，强调了治污的工作态度，精准科学强调“用正确的办法做正确的事情”，做到问题、时间、区域、对象、措施“精准”，锚定精准治污要害、夯实科学治污基础、增强依法治污保障。以生态环境高水平保护和高质量目标倒逼总量减排、源头减排、结构减排，进而推动产业结构、能源结构、交通运输结构、农业结构优化升级，更加注重源头预防、过程控制和末端治理。精准科学治污，在弄清污染物成分、来源、机理的基础上，制定针对性的治理措施，取得攻坚战的决定性胜利。

三是加强顶层设计。统筹推进“提气、降碳、强生态，增水、固土、防风险”。以PM2.5和O3协同控制为主线，降低PM2.5和O3浓度，将苏皖鲁豫交界地区纳入重点管控范围;以降低碳排放强度为抓手，制定碳达峰行动方案，支持有条件的地方率先达峰;统筹山水林田湖草系统修复和治理，坚决守住生态安全边界;以水生态改善为核心，统筹水资源、水生态、水环境，继续增加好水，改善水生态，增加生态水，大力推进美丽河湖、美丽海湾建设;以土壤安全利用、强化危险废物监管与利用处置为重点，持续实施土壤污染防治行动计划;紧盯危险废物、尾矿库、化学品等领域，有效防范和化解生态环境风险。

在治理领域上，要从大气、水、土壤污染及常规污染物治理，逐步拓展到应对全球气候变化、生物多样性保护、海洋环境保护、环境风险防控等领域，更加注重新型污染治理，更加关注健康和生态系统服务功能，形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的大环保格局，实现从“要我环保”到“我要环保”的转变，推进生态环境治理体系和治理能力现代化，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

秉持“人与自然和谐共生”理念，促进生态系统健康稳定

要遵循生态规律和发展规律，坚持人与自然和谐共生，从严从紧控制高耗能、高排放项目上马，提供更多优质生态产品，倡导低碳、循环、可持续的生产生活方式，大力推进生态文明建设和美丽中国建设。做生物多样性治理进程的贡献者，走雄心与务实兼备之路，走绿色发展之路;做多边主义的倡导者，走合作共赢之路。

总结提炼“绿水青山就是金山银山”实践创新基地典型做法，注重推广以实现保护者受益为基础的“生态补偿”型，以夯实绿水青山根基为重点的“绿色银行”型，以探索靠山吃山、靠水吃水新路径为主导的“山歌水经”型，以“生态+”融合为主体的“复合业态”型，以打造生态品牌提质增效为主导的“品牌引领”型和以推动生态产品交易为牵引的“市场驱动”型等转化路径模式，为全国“两山”实践提供经验借鉴和参考样本。

重视生物多样性保护。生物多样性是人类赖以生存和发展的基础，为人类提供了丰富的生产、生活必需品和健康安全的生态环境。面对生物多样性丧失、气候变化、海洋污染等前所未有的挑战，国际社会应当携手应对，加快形成绿色发展方式和生活方式，建设生态文明和美丽地球。我国应以COP15大会为契机，推动形成自上而下的生物多样性保护机制，提供中国经验，结合“爱知目标”探索拓展思路谋求新发展，以实际行动推动《生物多样性公约》三大目标的实现。与此同时，结合《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，深化其在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面的重要作用。

将碳达峰作为减污降碳的总抓手

《政府工作报告》提出，制定2030年前碳排放达峰行动方案。这也是中央经济工作会议的要求。完成我国碳达峰、碳中和目标任务十分艰巨。对标欧盟在20世纪90年代二氧化碳排放达到峰值45亿吨，即使欧盟于21世纪中叶实现碳中和，期间也经过了60年，我国从碳达峰到碳中和仅有30年时间，面临着比发达国家时间更紧、幅度更大的减排要求。我国处于工业化和城市化中后期，未来15年是基本实现现代化的关键阶段，如何实现电力、钢铁、建材等高耗能产业转型，路径有待探索，清洁能源发展也需加力。

碳达峰和碳中和远景目标的实现，是一个系统工程，涉及能源结构调整。《政府工作报告》提出要优化产业结构和能源结构，推动煤炭清洁高效利用，大力发展新能源。近年来，我国能源结构调整脉络清晰，以煤炭为代表的传统能源占消费比重每年下降1个多百分点;太阳能、风能等清洁能源占比增速加快。节能是非常重要的领域，应在确保安全的前提下积极有序发展核电。促进新型节能环保技术、装备和产品研发应用，培育壮大节能环保产业。“十四五”时期要做好技术、产业、制度等方面的布局，为2030年碳中和发力奠定基础;中长期看要加快煤电、石化、钢铁、水泥等高碳产业向低碳转型，资本市场向绿色能源、低碳经济、环境治理等领域倾斜。煤炭相关产业要做好能源兜底保障工作，并向绿色、低碳、智能化的产业转型升级。

支持有条件的地方率先达峰。北京、上海等城市，国家生态文明试验区、美丽中国创建示范区及京津冀、长三角、粤港澳大湾区等可率先碳达峰，在达峰基础上稳中有降。重点领域、重点部门及行业达峰，要提出清晰的达峰乃至碳中和路径图。既不能将“率先达峰”片面理解为“率先竞赛”甚至违规“抢跑”，那样会干扰建设社会主义现代化国家的步骤，也不能变成地方上高能耗、高排放项目的竞赛，那样会增加未来碳中和的难度。换言之，用好2030年前达峰时机对地方乃至社会主义现代化国家建设均十分重要。

大力发展碳循环经济。碳循环经济在“减量、再用、循环”基础上增加“去除”原则，通过产业化途径实现二氧化碳的“变废为宝”。即将碳循环经济渗透于工业、农业和第三产业，如把工业(含电力)排放的二氧化碳收集、净化后用于生产碳基肥料，发展富碳农业，以提高作物品质，让土壤增加吸收、保存二氧化碳的能力。

发挥政府和市场两手作用。扩大环境保护、节能节水等企业所得税优惠目录范围，加快建设全国用能权、碳排放权交易市场，建立二氧化碳排放总量控制制度，加快建设全国用能权、碳排放权交易市场，确保2021年6月底前启动碳市场交易。完善能源消费总量强度双控制度，实施金融支持绿色低碳发展专项政策，设立碳减排支持政策。发挥政府在碳达峰中的主体责任，将二氧化碳排放控制纳入中央生态环保督察、党政领导综合考核范围。以2060年前实现碳中和为远景目标，尽早出台碳达峰行动方案。按共同而有区别的责任原则，提出不同区域分阶段碳达峰路线图，明确责任主体、工作任务、完成时间，梯次实现达峰。

重视协同效应。中央经济工作会议提出减污降碳协同要求，《关于加强应对气候变化与大气污染治理协同控制的建议》业已出台，要求城市碳达峰和空气质量达标协同。二氧化碳等温室气体与常规污染物排放具有同根、同源、同过程特点。要推动O3与PM2.5的协同控制、多污染物协同控制和区域协同治理，以有利于推动经济结构绿色转型，形成绿色生产方式和生活方式;有利于保护生物多样性，提升生态系统服务功能;树立共同、综合、合作、可持续的气候友好安全观，以利于减缓气候变化带来的不利影响，减少对经济社会造成的损失，实现经济社会可持续发展。

完善政策机制，加强能力建设

完善多元化投融资机制。灵活运用资本金注入、生态风险补偿、贴息、补贴、奖励、基金等支出方式，优化环境税和促进其他税种绿化，促进政府采购引领绿色消费，以保障大气和水两大领域中央财政事权、中央与地方共同财政事权支出责任。加大国有土地使用权出让收入、城市基础设施配套费、专项债等对生态环境基础设施建设的资金投入。科学研究资金投向，在细分领域精准发力，加强技术路线论证，做好项目储备。健全生态文明财政支出绩效评价指标体系、评价办法，优化绩效评价制度、管理流程，建立健全评价结果与资金分配挂钩机制，提高生态文明建设财政支出绩效。

加强公共资金使用监督和效果评价。《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告(摘要)》发布，其中涉及打好污染防治攻坚战中央预算安排资金536亿元，重点是深入打好污染防治攻坚战。大气污染防治资金安排275亿元，重点支持北方冬季清洁取暖和打赢蓝天保卫战;水污染防治资金安排217亿元，主要用于长江等重点流域水污染防治;土壤污染防治专项资金安排44亿元，支持土壤污染治理与修复。重点生态功能区转移支付安排882亿元，引导重点生态功能区保护生态环境、提供生态产品。“十四五”时期还将支持做好碳达峰、碳中和工作，进一步支持风电、光伏等可再生能源发展和非常规天然气开采利用，增加可再生、清洁能源供给。需加强财政资金的使用管理，提高效率和效果。

综合运用行政、法律、技术、市场等手段，提高治理能力和治理体系现代化水平。各地在协同方面已积累了经验。如重庆市将应对气候变化写入《构建现代环境治理体系实施方案》，出台《推动排污许可与碳排放协同管理》，率先把碳排放管理纳入环境影响评价和排污许可。黑龙江省将降碳与实行最严格的“三线一单”分区管控相结合，通过规划环评、项目环评推动区域、行业和企业落实煤炭消费削减替代、温室气体排放控制。四川省将碳排放约束性指标纳入省委环境保护党政工作目标任务考核体系、省政府目标绩效管理考评体系，有力督促了减排指标的分解完成。福建省不断优化能源结构和产业结构、打造低碳建筑和交通体系、开展碳交易试点及多领域多层次低碳试点，协同推动能耗强度和碳排放强度下降。这些成熟做法可以上升为相关法规，以规范社会行为。