修订前的《行政处罚法》规定了行政处罚决定审核制度，修订后的《行政处罚法》首次将法制审核制度单独作为一条进行规定，并充分吸收了《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》的精神，对法制审核制度进行了细化和完善。生态环境部门在执法实践中正确适用这项制度，有几个重点问题需要关注。

问题一：法制审核的功能定位是什么？

从修订后的《行政处罚法》第五十八条的规定可以看出，对纳入法制审核范围的行政处罚案件，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。由此可见，法制审核是确保行政机关作出的重大行政处罚决定合法有效的关键环节，是作出重大行政处罚决定前的必经程序。

问题二：重大行政处罚决定作出前未经法制审核会有什么后果？

《行政处罚法》第三十八条第二款规定，违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。因此，如果重大行政处罚决定未经法制审核，一旦被相对人诉之法院，有可能被法院判定该行政处罚程序违法而导致无效。

问题三：哪些行政处罚案件需要进行法制审核？

修订后的《行政处罚法》对需要进行法制审核的行政处罚案件范围作出了详细规定，从法条规定来看，并非所有的行政处罚案件均需进行法制审核，只有重大行政处罚决定才需要法制审核。但在实践中，有的生态环境部门将所有的行政处罚案件均纳入法制审核范围，导致法制审核部门不堪重负，在一定程度上影响了法制审核的效率和质量。

因此，笔者建议，各级生态环境部门应紧密结合修订后的《行政处罚法》第五十八条第一款的规定，科学制定《重大行政处罚决定法制审核清单》，既不缩小法定的法制审核案件范围，也不过于扩大法制审核范围，在质量和效率之间达到一定平衡。

问题四：法制审核具体审什么？

修订后的《行政处罚法》并未对法制审核具体审核哪些内容作出规定，但生态环境部印发的《关于在生态环境系统推进行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的实施意见》（环办执法〔2019〕42号，以下简称“三项制度”的实施意见）中明确了审核内容，主要是8个方面：执法主体、管辖权限、执法程序、事实认定、法律适用、证据使用、自由裁量权运用以及其他应审核的内容。

问题五：法制审核的机构和人员范围如何确定？

关于审核人员。从修订后的《行政处罚法》第五十八条可以看出，法制审核应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核，此外行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。

关于审核机构。修订后的《行政处罚法》并未对审核机构作出规定。但“三项制度”的实施意见中规定，一是进行法制审核的机构一般是各级生态环境部门负责法制工作的内设机构，没有条件单独设立法制工作机构的，应设立专门的法制审核岗位；二是鼓励采取聘用方式，发挥法律顾问、公职律师在法制审核工作中的作用。

在实践中，如生态环境部门把行政处罚权委托给了环境执法机构，这种情况下，在环境执法机构内部具体指定法制审核机构，这种作法尚可以理解。但在生态环境部门未将行政处罚权委托给环境执法机构的情形下，如果仍由环境执法机构的内设部门进行法制审核就不太合适。笔者认为这种情况下，环境执法机构单独作为案件调查部门不宜再承担法制审核的职责，否则就陷入了既是运动员又是裁判员的悖论，影响法制审核的中立性和客观性。

此外，笔者认为，虽然鼓励采取聘用方式，发挥法律顾问、公职律师在法制审核工作中的作用，但法制审核的主体应该是行政机关中的内设机构或工作人员，外聘法律顾问只是起到辅助作用，最终的法制审核意见书上应由行政机关内设机构盖章或由负责法制审核的工作人员签字，而不应由外聘法律顾问单独签字。

问题六：法制审核与听证、集体讨论的时间前后关系？

笔者认为法制审核应安排在听证程序之后、集体讨论之前，理由如下：

从修订后的《行政处罚法》第五十八条第一款第二项规定可以看出，直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的行政处罚案件应进行法制审核。因此，法制审核应安排在听证程序之后。如放在听证之前进行法制审核，因为听证工作尚未实际开展，无法对听证是否符合法定要求进行审核。

《行政处罚法》第五十七条规定“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定……”由此可见，行政机关负责人具有对行政处罚决定的最终决策权。

因此，法制审核应定位为对拟作出的行政处罚决定进行审查核对，而并不是最终决定环节，它是作为最终决定作出前的一项前置程序。法制审核并没有决断力，法制审核意见是行政机关负责人作出行政处罚决定前的重要参考。因此，法制审核应在提交行政机关负责人集体讨论前进行。